郑永年：从制度、人事和政策视角解读中国的现代化进程

导读

全国两会是中国政治生活中的一件大事，是深入了解中国当下和关注中国未来发展的重要窗口，因此举世瞩目。3月13日，十四届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李强出席首场记者会，简明阐述了“吃改革饭，走开放路”的施政思路，其基调稳健务实而又态度鲜明，令人对新人新政新貌充满期待。李强特别强调，政府在加强自身建设上，要真正做有创造力的执行者。全国两会和记者会上哪些信号需要特别关注？本文整理自郑永年教授的发言，从制度、人事和政策三个视角解读中国的现代化进程，供读者参考。

李强总理记者会答中外记者提问（图源：新华社）

★郑永年：

华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席

香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院院长

制度：保障有效执政

全国两会期间，人事任命和政策制定备受海内外瞩目。这也不难理解。正所谓“新人新政”，新政府的亮相对于国人来说自然十分重要。又因为作为第二大经济体的中国，其内部发展必然具有巨大的外部性，因此国际社会的关切也十分自然。不过，海内外对于全国两会的关注中，似乎忽视了“制度变革”这一项。制度变革的重要性甚至较人事任命和政策制定更为重要，因为前者为后者提供了一个政治背景。再者，中国的制度建设是否做到与时俱进也是需要特别关注的。很多国家的制度因为跟不上社会经济的变化而变化而出现了大问题。中共十八大以来，执政党一直强调制度建设。从十八大之后聚焦反腐倡廉到十九大关注党的制度建设，再到二十大后政府机构改革，制度建设是主线。这些大的制度改革应当是关注的焦点。

这次国家主席提名总理，总理再提名副总理，再由全国人大批准通过提名候选人。这些程序细节被媒体提到，但其重要性往往被忽视。程序化对于制度建设至关重要。中国传统文化非常注重礼仪，而礼仪就表现为程序化。

更为重要的是，对这些程序的强调折射出一个更为重要的制度变革，即中国共产党最重要的组织原则——民主集中制——的制度体现。

一直以来，执政党在探索民主集中制的最佳制度体现，回答“什么地方该民主、什么地方该集中”的问题。西方一些媒体往往用“集权”来形容二十大和这次两会，他们以西方的“三权分立”概念来理解两会，往往得出中国缺乏反对意见和制衡（Checks and Balances）的结论。其实这种看法既不符合西方现实，更解释不了中国的政治发展。

中国追求制度现代化，但绝对不是制度的西方化。西方对非西方国家政治体制的偏好往往有两个选择。第一，最优选择就是多党制，因为西方用多党轮流执政来衡量西方所定义的“民主”；第二，次优选择就是一个充满矛盾和冲突的领导集团，甚至是寡头政治。不过，在西方之外的广大发展中国家，如果出现这两种情况，就会出现政治不稳定、社会经济不发展的状态。这也是中国绝对不走西方道路的原因。

中国本身的经验也表明，执政团队，无论是政治局常委还是国务院各部委，都应当是由有高度共识的成员组成，而不应当沦落为西方式的“议会”。如果说政治局常委会是“政治家集团”，那么国务院应当是政策执行团队。实际上，西方的“制衡”也解释不了西方本身的政治。在执政团队方面，无论是总统制还是内阁制，政府首脑都具有组阁权。例如美国总统有任命所有部长和驻外大使的权利，并且实行的是政党分赃制。尽管在原则上，美国被视为是“三权分立”的典范，但政治现实已经很难体现这一原则。就所谓的“司法独立”而言，司法的党派化越来越甚。就立法而言，如果一个政党控制两院，那么这一政党几乎垄断政治资源；但如果两党旗鼓相当，那么就会造成互相否决的“否决党”现象，出现无效政府。

二十大以来执政团队的变化很大。从政治学的角度看，现在趋向于形成了“政治家集团”制度。执政团队讲的是效率，一旦政策形成了以后，就必须执行下去。在中国这么大的一个国家里，如果执行权过于分散，那么必然会出现各自为政的现象。执政必须体现“集中”的原则。

但是，正因为政策执行必须集中，政策形成的民主性才显得重要。那么，什么地方体现“民主”呢？近年来，中国提出了“全过程民主”的概念，从中央到地方的各级政府的决策都必须经过民主的过程。例如，就中央层面来说，中央委员会会议、全国人大会议、全国政协会议都是大力发扬民主的平台，各种社会组织（也包括智库团体）都可以畅所欲言。政策形成过程中一定是符合民主和科学的，但政策的执行就一定要集中。世界上所有好的、有效的政体都是如此。

2021年12月，国新办发布《中国的民主》白皮书（图源：新华社）

中国一直在摸索“民主集中制”最佳的表现方式。在这方面，这次两会是一个高层次的制度化。我们总说要实现经济的高质量发展，但制度上也要实现高质量的建设才行。民主集中制的过程（procedure）很重要，重要的人事和政策都需要按程序来进行。中国的体制优势在于既有民主，也有集中；该民主的地方就民主，该集中的地方就集中。在这样一个大制度变革的背景下，去看人事任命和政策制定才是有意义的。

这次国务院机构改革，实际上是围绕着二十大实现中国式现代化的一部分。改革就是要发挥中央跟地方、政府跟社会各个方面的积极性。几乎在所有的体制或者机构改革中，既体现了集中原则，也体现了分权原则。比如，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建中央科技委员会。设立这个委员会体现了中央对科技事业的重视，但是西方只把这个看作是“集权”，其实更多的还有分权的方面，很多的技术又分到包括农业部在内的各个职能部门，令实际执行的部门也有权力。所以集权和分权是同时发生的。金融领域的改革也是一样：一方面，我们要推动科创金融发展；但另一方面，金融不能出大的问题，需要稳定、有序地发展。

人事：“有创造力的执行者”

李强总理团队至少体现出两个特点。第一，理工科和经济学教育背景居多，体现了学术界所说的“技术官僚”特色。改革开放以后，“技术官僚”团队曾经是中国执政团队的最大特色。这一特色在被弱化多年之后又回来了。第二，具有从地方到中央、从沿海到内地的丰富工作经验。

李强总理本身的工作经验更给人“未来可期”之感。和总书记一样，李强总理也是从中国社会最基层打拼上来。他当过工人，后来考上浙江农业大学农机专业，从基层的县团委做起，历任温州市委书记、浙江省委副书记、江苏省委书记，再到上海市委书记等，地方执政经验十分丰富。尤其是从他在浙江的从政经验就可以看出，他非常看重民营经济。在浙江时，他强调，“下一步浙江的民营经济怎么样，就要去看经济的主体——民营企业，特别是民营企业家是不是还是很活跃，是不是依然很有创造力。”两会记者会上，李强对发展民营企业的表述已经引起了海内外的高度关注和重视。

温州民营经济是中国民营经济的代表之一（图源：温州新闻网）

他为人做事非常低调、务实，是一个典型的专注于解决问题的人（problem-solver），也就是说执行力很强。他不仅能够发现新问题，而且能够找到解决问题的方案。在记者会上，他强调，“坐在办公室碰到的都是问题，深入基层看到的全是办法”。他自己从政的经历已经说明了这一点。他曾写过一本书《温州解说词：一位土生土长温州市委书记眼中的温州》，专门以一个温州人的身份，温情地讲述温州发展的故事。即使不认识他的人，一旦看过他的政坛生涯，就能感受到他的执政风格。

《温州解说词：一位土生土长温州市委书记眼中的温州》

二十大之后，李强就一直在密集地做各方面的调研。看这次总理记者会，可以看出，中国的领导人不光是站在政府的立场或者自己的立场上考虑问题，而是站在企业家（民营企业和国有企业）和老百姓的立场上。不论是总书记还是总理，他们都是从基层干上来的。他们了解中国的发展进程，知道社会的主体是百姓，经济的主体是企业家，政府的主体是官员。所以“以人为本”并不只是抽象的口号。他们会去了解某一领域的主体需要什么，然后给予有效的政策配置。当把企业的需要放在自身的需要之上时，经济政策肯定会是成功的；当把社会的需要放在自身的需要之上时，社会政策肯定会成功的。道理很简单，因为所有政策必须有社会基础。新冠疫情后，中国的政策完全是从社会需要什么出发，而不是像外媒说的是被动改变。这就是一个有效政府，是服务导向型政府。

李强总理在答中外记者会上提到的浙江“四千”精神（图源：点新闻）

中国的历史经验表明了一个道理，即所谓“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”不管是总书记还是总理，他们都是从基层拼命干上来的，真正了解国家的发展进程。所以，李强总理在记者会上也谈到了自己在一线工作的感受：“坐在办公室碰到的都是问题，深入基层看到的全是办法……要推动各级干部多到一线去，问需于民、问计于民……”。李强总理不是口号性地提出“以人为本”，而是根据他丰富的一线工作经验凝练出来的表述。不管是在浙江还是江苏还是在上海，他都会首先提问某一个领域的主体是谁？需要什么？然后给予有效的政策配置。

浙江的发展这些年被视为是国家的典范，并被中央确定为共同富裕现代化的先行者。浙江的发展一靠市场经济，二靠一大批懂得市场经济的干部官员。这充分反映在李强总理身上。对出身温州的官员而言，政府就是一个服务者，是要为经济、社会服务的。李强总理在记者会上也谈到：“我们各级领导干部要真诚关心、服务民营企业，构建亲清政商关系，带动全社会形成尊重创业者、尊重企业家的良好氛围”。李强总理正是遵循这样的思路推动地方经济发展的。对外资的态度，李强总理支持上海特斯拉超级工厂的建设的故事比什么都有说服力。

上海特斯拉超级工厂（图源：第一财经）

他对民营企业家的态度并非一些媒体所说的“十分友善”所能概括的，因为民营经济的发展是中国现代化内在的一部分。李强所经历的“温州模式”可以说是在质疑声不断的过程中成长起来的。这种经历使得李强对民营企业格外关爱。在记者会上，他特别指出，“去年有段时间，社会上有一些不正确的议论，使一些民营企业家内心感到忧虑”。过去有些官员总爱提出“我要做什么”，要企业家做什么，好像这样能达到目标。但现实不是这样。李强把思维倒过来，从社会需要什么、民营企业家需要什么、老百姓需要什么出发来考虑问题，再制定有效的政策。这就是一个有效政府，一个服务导向型政府的应有表现。

政策：在继续全球化中

追求高质量发展

中国式现代化要通过追求高质量发展而实现。二十大报告就“什么是高质量发展”有非常多的论述，在科教科创、农业农村现代化、规则规制标准管理的制度型开放等方面都有大篇幅的论述。这些其实都是对高质量发展命题的阐述。

二十大后，全国各地都开展了高质量发展的动员大会。应当看到，尽管各地GDP数据都有了5%或者5.5%的目标，但不是人人都搞清楚了什么是高质量、如何追求高质量。如果一味追求GDP，就不是高质量的GDP了。例如，把公路、桥梁拆了又建、建了又拆，即使这样做GDP有了，对民生经济也没有好处。GDP上去了，社会财富的总量却没有增加，这是我们要避免的。现在到了中国要有定力的时候，GDP低一点没问题，但必须是高质量的。因此，李强总理强调说：“绝大部分老百姓不会天天盯着看GDP增长了多少，大家更在乎的是住房、就业、收入、教育、医疗、生态环境等身边具体事。”

因此，新政府已经充分意识到要实现高质量发展并不容易。因此，李强总理在记者会上指出的，尽管“我国经济社会发展已经取得了巨大成就，经济总量稳居世界第二，但发展还不平衡，不充分。任何一个总量指标，分摊到14亿多的人口基数上，人均水平都比较有限。现在，我们的发展更多地只是解决‘有没有’的问题，下一步需要更加重视解决‘好不好’的问题，特别是提高科技创新能力、建设现代化产业体系、推动发展方式绿色转型等。”

我们现在的目标是要实现全面小康，要在2035年实现这个目标的话就要靠高质量发展。其中基础科研和科创的高质量发展是非常重要的。无论是跨越中等收入陷阱，还是要实现高质量发展，跨越中等技术陷阱是关键。从世界历史上看，无论是欧美发达经济体，还是已经成功跨越中等收入陷阱的亚洲日本和“四小龙”，或者是亚洲和拉丁美洲那些长期陷入中等收入陷阱的国家和地区，所有的经验都表明技术进步是实现高质量发展的最重要因素。

“科技是第一生产力”，包括基础科研和应用技术。基础技术科研包括两个方面，一是由国家重点突破领域，二是处在国际前沿的领域。应用技术指的是市场和商业导向的科创。

中国面临的外部挑战，就是美西方国家对我们卡脖子、搞系统脱钩。比如亚洲的日本和“四小龙”，能跨越中等收入陷阱成为发达经济体，就是因为当时存在着世界技术市场（global technology market）。但因为美西方的逆全球化，目前中国在全球市场中处于不利的位置。

就内部挑战而言，改革开放以后，我们内部的现代化跟全球化是相向而行，互相强化、互相促进，因为西方的技术市场是向我们开放的，尽管西方从来没有把最先进的技术给我们。现在的挑战就是要从以前的应用性技术为主转向原创。原创就是大国重器，没有原创就要被人家卡脖子。

从大历史看，我们也不用悲观。一个国家开始的发展肯定是以应用技术为主的。英国是第一个工业化国家，美国、法国、德国早期都是用的英国技术，日本沿用美国西方的技术，韩国沿用日本的技术。中国改革开放之后应用了各国的技术，已经形成了完备的工业体系，现在面临的是技术升级的问题。

尽管美国西方一些国家搞逆全球化，但中国是有定力的，继续坚持和推进全球化。不仅中国本身的高质量发展要在继续的开放中实现，而且作为世界第二大经济体，中国的开放政策本身就是一种国际公共品。因此，李强总理强调，“我们还将对接高标准国际经贸规则，进一步扩大开放。中国开放的大门会越开越大、环境会越来越好、服务会越来越优”。他也举中国国际进口博览会的例子来强调中国的开放政策。中国国际进口博览会是中国主动向世界开放市场、共享发展机遇的重大举措，已连续举办5届，即使在疫情之下也没有中断，去年有127个国家和地区的2800多家企业参展。

中国国际进口博览会（图源：中国国际进口博览会官网）

同样重要的是，开放政策是化解美国西方“脱钩”的有效手段。李强总理指出，“这几年在美国国内有些人在炒作两国‘脱钩’的论调，有时还很热，但我不知道到底有多少人能真正从这种炒作中受益。据统计，去年中美贸易额近7600亿美元，创下历史新高。中美两国经济你中有我、我中有你，彼此都从对方的发展中受益。我去年大部分时间是在上海工作，接触了不少包括美资在内的外企高管，他们都告诉我看好上海、看好中国。这些都表明，中美可以合作、也应该合作。中美合作大有可为。围堵、打压对谁都没有好处”。

这届政府官员大部分是从基层一路干上来的，通晓中国国情，同时具有与时俱进的世界观。只是懂中国，没有世界观不行；光有世界观，不了解中国问题也不行。放眼未来，我们可以期待，这届政府能够有效地将中国观和世界观有机地结合起来，为中国面临的问题找到有效的解决方案，在提升中国下一步高质量发展的同时于国际舞台上承担中国的大国责任。