时隔5年，多项老龄工作重归民政部，意味着什么？

【文/观察者网 王恺雯 编辑/冯雪、岑少宇】

3月7日，国务院机构改革方案提请审议。

根据方案，将国家卫健委的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。全国老龄工作委员会办公室改设在民政部；中国老龄协会改由民政部代管。

全国老龄工作委员会成立于1999年，办公室设在民政部，日常工作由中国老龄协会承担。2005年后全国老龄办与中国老龄协会实行合署办公，在国内以全国老龄办名义开展工作，在国际上主要以中国老龄协会名义开展老龄事务的国际交流与合作。

在2018年的国务院机构改革中，全国老龄委的日常工作被划归至新成立的国家卫健委，民政部代管的中国老龄协会改由国家卫健委代管。

新的机构改革方案意味着，时隔五年，多项老龄工作及相关机构或将重回民政部。

在老龄工作方面，国家卫健委和民政部的侧重点有何不同？新的调整意味着什么？又将如何影响我国老龄工作？针对这些问题，观察者网采访了首都经济贸易大学劳动与社会保障系副教授张立龙。

2022年6月30日，山东日照，安东卫街道凤凰山社区养老服务中心，老人们在一起唱歌 图源：视觉中国

观察者网：这些年，国家卫健委和民政部在老龄工作方面的侧重点有何不同？时隔五年，为何新的机构改革方案提出让多项老龄工作重归民政部？

张立龙：在老龄工作方面，卫健和民政部门各承担了不同的职能。

卫健部门主要承担了老年人医疗与健康方面的工作，主要包括老年人疾病防治、老年人医疗照护、老年人心理健康和关怀服务等老年人健康工作；也负责拟定应对人口老龄化、医养结合政策措施，综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展。

民政部门侧重点在老年人福利工作和养老服务体系的建设上，主要负责统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作，拟订老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准，协调推进农村留守老年人关爱服务工作，指导养老服务、老年人福利、特困人员救助供养机构管理工作。

2018年国务院机构改革方案确定组建国家卫生健康委员会，明确“拟定应对人口老龄化、医养结合政策措施”是其主要职责之一后，国家卫健委专门成立了老龄健康司来承担这一职责。与此同时，老龄健康司也承担了全国老龄工作委员会的具体工作；民政部代管的中国老龄协会改由国家卫健委代管。

应该说，2018年的改革有助于推动医养结合、健康养老服务业发展，在过去五年中老龄健康事业也取得了一定成就。但老龄工作整体上属于综合性事务，健康是核心要素，但还涉及养老照护、社会保障、文化服务、精神关怀、设施建设等领域，卫生健康委在医疗支持领域可以发挥重要作用，但其他领域的协调难度相对较大。

与此同时，面对中国老龄化速度不断加快的趋势，我国正在逐步探索建立的养老服务体系成为积极应对人口老龄化的主要短板，为此，民政部成立养老服务司，专门负责养老服务体系的规划建设的政策与标准制定。

在过去5年中，民政部门在统筹协调老龄事务上表现出一定优势，掌握了大量养老机构设施资源、社区基础设施和空间，具有较强的基层治理和服务能力，能更深入广泛地协调各类老龄事务。

因此，把国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部，将更加有利于实施积极应对人口老龄化国家战略，更好发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务；同时将全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，也可以强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。

2022年9月22日，浙江台州，路桥区桐屿街道立新村的老人正在村内的养老照料中心享受免费午餐 图源：视觉中国

观察者网：中国人口老龄化进入快速发展阶段，目前我国养老问题面临哪些挑战？此次机构调整对我国积极应对人口老龄化有何意义？

张立龙：我国人口老龄化在未来十几年将进入加速期，但我国养老服务体系发展仍面临很大困难。随着1962-1972出生高峰的人口进入老龄化阶段，我国人口老龄化将进一步加速。根据我基于七普数据的预测，中国65岁及以上人口在2025年、2030年、2035年将分别达到2.26亿、2.78亿、3.36亿，占总人口的比重将分别达到15.96%、19.70%、24.18%。

虽然我国正在推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的具有中国特色的养老服务体系建设，但整体来看，我国养老服务体系发展还面临很多挑战。

首先，从总量来看，养老服务机构的数量不能满足快速老龄化产生的需求。

其次，供需错位失衡。我国失能、半失能老年人规模快速增加，但当前我国社区和养老机构主要满足活力老人的需求，大多只能提供最基本的生活照料服务，能为失能、半失能老人提供的服务的机构较少。

第三，各主体功能定位不清。以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系已基本建成，但各主体的功能定位仍然不清。例如，入住养老机构的老人大多并非处于失能状态的老人，处于失能状态的老人也因不能入住养老机构而得不到专业的机构照护。

第四，城乡、区域差异较大，养老服务不均衡现象严重。一是城乡养老服务供给差异较大，农村的养老服务的投入和建设远滞后于城镇；二是区域养老服务供给差异较大，我国区域经济发展不平衡，导致我国养老服务水平也存在区域差异。

此外，我国养老服务体系发展也面临人才短缺的问题。由于人才短缺，养老机构不得不招募一些年纪较大的家庭妇女从事相关工作，为老人提供日常照料，加重了养老服务供给的现实困境。

我认为本次机构调整，大大增强了民政部门组织协调发展养老服务体系的职能，为协调解决养老服务体系发展中的各种困难、更好发展养老服务体系，推动实现全体老年人享有基本养老服务提供了组织支撑，对于弥补积极应对人口老龄化的养老服务体系短板具有重要意义。

观察者网：此次机构调整会给养老产业带来什么影响？

张立龙：国家统计局在2020年2月公布了养老产业目录，其将养老产业界定为以保障和改善老年人生活、健康、安全以及参与社会发展，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所安等为目的，为社会公众提供各种养老及相关产品（货物和服务）的生产活动集合。

这其中包括了养老照护服务，老年医疗卫生服务，老年健康促进与社会参与，老年社会保障，养老教育培训和人力资源服务，养老金融服务，养老科技和智慧养老服务，养老公共管理，其他养老服务，老年用品及相关产品制造，老年用品及相关产品销售和租赁，养老设施建设等12个大类。

我认为，本此机构调整将更加有利于我国养老服务体系，尤其是覆盖全体老年人的基本养老服务体系的发展，这对养老产业发展的影响将是全面的。也就是说，此次机构调整对养老产业目录的各个方面都会产生影响。

但是，在机构调整之后，如何继续加强养老服务资源和医疗服务资源的融合发展，提升养老服务业的服务能力和水平，特别是慢病管理、长期护理和失能预防等方面的能力，仍是需要重点关注的问题。