浙大教授石敏俊：干部真正理解营商环境，企业就不会轻易离开

浙江大学公共管理学院求是特聘教授、城市发展与管理系主任石敏俊

“中国人是勤劳智慧的，多给一些空间，就能创造。”浙江大学公共管理学院求是特聘教授、城市发展与管理系主任石敏俊近日接受澎湃新闻记者专访时说道。

石敏俊在京津冀、长三角都有较长时间的教学和调研经历。他说，南方经济发展较快，与政府部门官员比较尊重市场规律、尊重市场主体有关系，市场经济的民营企业、外资企业，可以在较为宽松的环境中获得发展空间。

他表示，当前区域经济格局的竞争，主要是民营经济发展的竞争，而这背后是营商环境的竞争，需要有可靠的制度环境保障民营经济和市场主体发展。从长远看，无论是经济发展还是改革开放，其制度保障都是法律和法治。

区域格局的变化因素

澎湃新闻：去年各地区的GDP数据已经出炉，部分城市的排名出现变化，我们应当怎样看待这些变化？

石敏俊：区域、城市之间的竞争是正常现象。城市与区域发展会受到很多因素的影响。

一些区域仍然缺乏有实力的经济中心带动，一些地方的中心慢慢培育起来了。很多地方都采取了强省会强中心策略，在一定程度上，有助于增强中心城市对区域经济的辐射带动能力。像成都、武汉、西安等强省会比较突出，河南郑州、江西南昌、福建福州近些年也逐步发展起来。

强省会强中心在一定的条件下是需要的，但如果过度追求，又会有副作用，这里面有一个度的把握。比如，河南原来有点“撒胡椒面”，缺少一个强中心。郑州是在体制的扶持下快速发展起来，这也有其道理。但有些省份省会城市的首位度过高，一枝独秀，城市体系出现断层，没有形成一个合理的体系。如果能够把周边的城市带动起来、走向网络化发展，比一座城市的规模变大，更有价值，可以避免“发展孤岛”。

区域发展格局也与行政区划调整有关。比如，合肥合并巢湖，济南合并莱芜，再比如，佛山将顺德市变成一个区。顺德原本经济实力就比较强，资源统一分配、统一调度后，顺德失去了独立性，但佛山整体的能力强了，对佛山市域整体的发展有好处。有利有弊。

还有更长期的影响因素。比如，文化因素。比创新、比实践的环境，与比“帽子高低”的环境肯定是不一样的。这种生态文化是缓慢变化的，虽然看不见摸不着，但实际上真真切切在起作用。

此外，城市的行政等级代表资源配置能力，对于城市发展也有非常重要的影响。从体制的影响来说，过去往往是看负面的影响，但短期内很难去解决，只能慢慢地尽量淡化体制因素造成的扭曲。

所以说，我们看到的数据，背后的因素是非常多的。

澎湃新闻：您在京津冀、长三角都有较长时间的教学和调研工作，您认为京津冀、长三角的产业最大差别是什么？这种差别的原因主要是什么？

石敏俊：从产业结构来看，长三角和京津冀的产业结构是不一样的。京津冀整体的产业结构偏重，但内部又有差异，其中北京以服务业为主，第三产业比重达到80%左右。2014年提出京津冀协同发展战略以来，河北的产业结构没有根本性的变化，仍然倚重重化工业，尤其是钢铁占1/3；不过河北的企业规模结构有些变化，在大气污染治理过程中关掉了一些散乱污企业。原先河北的经济体量更大一些，近些年北京发展相对快一点，现在河北和北京的经济体量已经差不多了。这两年情况有点特殊，疫情之下，北京的医药产业快速发展，但这个行业未来如何变化、是否具有持续性还需要观察。

相对于京津冀偏重的产业结构，长三角的产业门类更齐全。尽管上海有宝钢，南京的化工产业比重较大，但整体上看，长三角对重化工业的倚重程度没有那么大。

除了产业结构，两个区域的空间结构也不一样。长三角已经走向了多中心、多层级的网络结构。除了上海这个龙头以外，还有三个GDP2万亿左右的城市，苏州的制造业、杭州的数字经济等都比较出色。此外，还有宁波、无锡、合肥、南通等万亿级城市。京津冀主要是依靠北京，北京的比重和总量都在增长，更为突出的问题是，河北各个城市之间的经济联系薄弱，他们的联系都是指向北京，而长三角地区城市之间的联系很频繁。京津冀的产业链内循环比较弱，长三角产业链更加完整，内部循环也更多。

长三角的产业链网络结构在慢慢变得复杂，城市之间的产业关联在深化。长三角地区的一体化程度比较高，现在强调的是高质量一体化发展，要求从管理制度、社会保障、人才政策等层面去推动更高水平的一体化。

其实长三角也还有一些值得讨论的问题。比如，宝钢是否应该搬离上海，南京、宁波等城市是否要减轻对化工产业的依赖。部分化工企业搬到苏北，后来出现了响水爆炸事件，但不能因为爆炸事件就认为搬迁是不对的，因为主要原因可能是管理不善。另外，即使是化工产业，内部也有不同的类别，比如基础化工、日用化工、精细化工、医药、橡胶塑料等。无论是搬还是不搬，都要提升企业管理能力。事实上，新加坡的炼化产业规模比宁波镇海和南京还要大，但新加坡的炼化产业没有出问题，说明管理的精细化能够处理好矛盾。

澎湃新闻：珠三角、成渝地区与京津冀、长三角的区别在哪里？

石敏俊：珠三角有特殊的背景，改革开放前是前线地区，因此国家投资比较少。计划经济时代珠三角地区的基础设施、工业基础比较薄弱。改革开放后，依靠香港澳门等对外开放的窗口，广州、深圳、东莞、珠海等地快速发展起来了。在对外开放的背景下，珠三角从一开始就是外向型经济。

因此，珠三角的产业结构与长三角有很大的不同。珠三角地区对外出口比重大、机械电子行业比重大。尽管在全球价值链中，附加值比重还比较小，但相对于重化工业，机械电子行业的附加值更高一些。

从一体化水平来看，长三角地区可以说是最好的。珠三角核心区的八九座城市形成了很密切的产业联系，主要是广州、深圳、东莞、佛山、珠海、中山、惠州等城市，已经形成了密切的网络联系。但核心区和周边的粤东粤北粤西的经济联系并不那么密切。如果仅仅看珠三角核心区，是发达繁荣的，但如果把范围扩大的话，广东内部的落差就较大，区域间差距比长三角要大一些。近些年有一些变化，广东也想缩小地区间差距，推动了很多产业转移。

成渝地区的问题是成渝两极独大，单体化发展。重庆实际上并不能算一个城市，而是一个区域，周边有很大面积的郊区县，居住在城区的人口并没有那么多。成都与重庆的距离较远，相互之间的吸引力还不是很强。

我个人认为，成渝双城经济圈，目前来说言之尚早。实际上内部的经济联系不是很紧密，甚至还有一定的竞争。我一直建议，成渝应该各自发展都市圈，相向而行，逐步实现连片发展。成都往重庆方向扩，要想办法把内江、资阳带动起来；重庆也一样，要往成都方向发展。目前处在成渝中间的内江和资阳，两边都吸引不到，虹吸效应比溢出效应更强。因此，成都更需要做的是如何把周边带动起来共同发展。现在成都一城独大，对于四川来说不一定是有利的。

澎湃新闻：成渝地区的电子信息产业和珠三角长三角的电子信息产业有什么区别吗？

石敏俊：重庆的电子信息产业通过产业转移受益比较多，成都的软件信息行业发展也比较好。成都有很多原来的三线军工企业，通过军转民、军民融合发展起来的，德阳绵阳的很多军工企业转移到了成都。重庆是通过招商，将苹果系列产业链的笔记本组装生产线转移过去了。这个部分和珠三角、长三角是有一定重叠的，产业门类有些相似。

相对而言，珠三角起步早，规模大，竞争激烈，成本也高。成都有一些从沿海转移过去的企业，但机电行业很多是在原来三线基础上发展起来的，这和广东的外向型经济发展不一样，历史因素在起作用。

总体来看，成渝地区的制造业全要素生产率与珠三角相比是有差距的。这也与珠三角地区以外向型经济为主、借鉴了很多外资企业的先进管理模式和管理经验有关。我认为成都还需要努力提高全要素生产率，提高企业管理水平和技术水平。

要把最宝贵的企业家精神捡回来

澎湃新闻：根据您的研究，产业聚集需要哪些要素？在最初的发起时，官方与民间自发力量相比，往往哪个更加重要？后续的可持续性来说，哪些因素更为重要？

石敏俊：区域经济差异背后的逻辑，可以从区域经济学的三个维度去解释。第一个维度叫 First Nature，这是一位美国历史学家提出的概念，就是指先天性因素，比如自然资源，气候、地形地貌，港口等，是老天爷赏给我们的，这些也是短期内难以改变的条件。

从气候因素来看，我国是东南季风区，降雨量从东南沿海向内陆逐步减少，400毫米等雨量线是斜的，东南和西北的差异，从气候上看非常明显。从地形地貌来看是东西部的差异。因此从自然因素来讲，胡焕庸线两边的差异非常明显。从自然资源看，特别是能源矿产资源，主要是分布在中西部地区，特别是西北地区。胡焕庸线两边的西北部和东南部，自然条件虽有差异，但各有千秋，这是第一个维度。

第二个维度叫Second Nature，是指经济系统自身产生的作用力，体现为集聚经济的效应。当经济系统发展到一定规模以后，空间上越集聚，产生的红利就越多。

为什么长三角能发展得好，是因为长三角地区产业配套条件好，市场规模大，港口联系海外市场也方便，这就使得贸易成本较低，包括产品销售成本、原材料调配成本等。沿海地区虽然土地、劳动力成本高一点，但因为贸易成本低，可以克服生产成本的上涨，盈利机会会更多。城市规模越大或密度越高，集聚红利就越大。空间经济或空间不经济，这方面东南和西北的差异比较大。

进一步观察，长三角、珠三角、中部区域以及这些区域的内部也有差异。这是第三个维度在起作用。那些第一、第二维度解释不了的一些因素，比如说制度、文化、技术的差异，包括政府部门的工作作风、营商环境，企业家精神等等，就属于第三个维度。

从经济发展的历史经验看，在经济发展初期阶段，第一个维度比较重要，这是因为经济发展初期往往依赖资源、依赖自然；随着发展进程的推进，第二维度会变得越来越重要。到了更高阶段以后，第三个维度的因素会变得越来越重要。我们国家的发展历程也符合这样的规律，早期往往是资源条件好的地方先开发，慢慢地经济规模和密度的作用变得越来越重要，规模驱动逐渐占据主导地位，将来制度、文化的作用可能会变得越来越重要。第三维度因素，即制度、文化、技术等因素，能够促进加速或阻碍前两个维度的因素。在这三个因素叠加作用下，就形成了现在的区域经济差距。

比如，东北为什么会支持机器人产业的发展，因为有哈工大的技术支撑。比如，大疆无人机为什么能在深圳发展起来，很重要的原因就是深圳有创新氛围条件，有产业链的配套，创新创业的成本比较低，还有适合无人机的材料行业、软件业的发展等，所以年轻人喜欢在这里创业。

产业发展往往是很多因素叠加到一起的结果。产业发展到一定阶段后，又会面临转型的压力。

比如温州，原来主要是靠企业家精神、靠创业发展起来的，现在遇到一定瓶颈了，需要转型升级。比如，乡镇企业一开始很活跃，因为有制度灵活的优势，慢慢地这些优势不再明显，乡镇企业中保留下来的很多传统企业都在进行转型，不转型的话可能就会倒闭。

温州现在面临这种挑战，也在探索新的模式。过去曾经赚快钱走了弯路，现在回头看，还是要把最宝贵的企业家精神捡回来，“等靠要”也是不行的，靠技术才能带来更多持续性。相信他们能走出来，但可能得有个过程。

产业如何迈向高端化

澎湃新闻：从中国的先进制造来看，整体处于世界什么水平？不同领域的水平差别大吗？未来的方向和空间是怎样的？

石敏俊：不同领域的水平差别比较大。我们现在有一些领域差距在缩小，比如新能源汽车，因为与西方国家几乎同时起步，相对来说差距比较小。我们可以做出来很多产品，高级产品也能做出来，因为我们现在有很多高水平的科研人员。但整体水平和发达国家相比还是有差距。

我觉得我们更大的问题在于制造业的精细化。德国和日本是制造业强国，不见得是技术多先进，但是文化上很认真很敬业。另外就是依靠经验的积累。技术需要时间，需要积累，需要工匠精神。有些事情可以靠举国体制，但精细化的工艺流程则很难搞举国体制。

因此，面对我们的短板，特别要重视的是体制、文化上的差异，从这方面下功夫，克服“短视”带来的问题。

澎湃新闻：在产业向高端化迈进的过程中，政府应该注意些什么？产业高端化的障碍主要在哪里？

石敏俊：理想状态的话，首先要有信心，其次是抓住机遇。需要营造让大家安心的环境，形成预期。如果我们的领导干部能够真正理解营商环境，企业就不会轻易离开。企业需要长期经营、稳定预期的营商环境，政府要让企业家感到有信心，最重要的就是营造稳定预期的营商环境。

企业家如果没有形成预期的话，就缺乏长期经营的信心。政府不折腾，百姓才能多折腾多创造。中国人是勤劳智慧的，多给一些空间，就能创造。南方经济发展较快，与政府部门官员比较尊重市场规律、尊重市场主体有关系，市场经济的民营企业也好，外资企业也好，可以在较为宽松的环境中获得发展空间。

产业高端化需要有可靠的制度环境，保障民营经济和市场主体的发展。从长远看，无论是经济发展还是改革开放，其制度保障都是法律和法治。